非成套直管公产房民生导向微改造策略研究——以南开区试点片区为例

个人研究报告 报告撰写人：湘衡

摘要

非成套直管公产房（无独立厨卫、多户合住、公产经营管理单位负主责）是天津老旧住房谱系中最难啃的"夹心层"：它既不是可走"老旧小区改造"基础类的成套楼房（缺独用厨卫这一核心短板无法靠刷楼解决），也不是可整体纳入棚改的成片危改（户散、无经营平衡、公产权责链长）。2025年南开区政府工作报告明确"积极稳妥实施危旧直管公产房更新改造试点项目，力争在全市形成可复制、可推广案例"，2026年区国民经济社会发展计划再提"逐步推进非成套直管公产房更新改造"。 本报告以嘉陵道街（咸阳北里、罗江东里早期整修底子+自贡道平房CD级危房叠加）、长虹街（广灵里、平陆东里）、王顶堤街（鹤园北里、保山南里）为试点选区，结合《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》（2021）"保护、改建、重建"三分式、天津保障性安居工程补助资金办法（覆盖非成套住房原址重建/加固/腾迁补偿）、市内六区直管公产住宅修缮范围（2021津房管中心修46号），构建"鉴定分级—民生微调—成套化微改—原拆原建预备"四级策略。核心结论：非成套公产房微改造必须坚持"公产主体出资+居民零自筹或微自筹+厨卫模块化植入+合住分户不拆姻亲"四条基线，单户成套化微改（增独卫+组合厨房）户均追加8—14万，较原拆原建（户均25—35万）省60%；但D级危房先搬人后议事、C级可微改、非危非成套优先微改。报告给出南开试点片区"一房一策台账+公产站代签+模块化卫浴+过渡房周转"操作包，为北方特大城市公产危房治理提供民生导向参数。

关键词：非成套住房；直管公产房；微改造；成套化；南开区；原拆原建

第一章 绪论

1.1 研究对象界定

直管公产房：由市/区住建委下属公产经营管理单位（南开区房产服务中心）持有并收租，住户为"承租人"非产权人，修缮主责在公产站。非成套住房：建成区范围内"无独用卫生间或厨房"，多户合用，或筒子楼、工棚改住、厂改家属房。天津2021方案明确定义。微改造（本报告口径）：不整体拆除、不平移重建，在原有结构安全前提下，通过"内部分隔重组+模块化卫浴厨房+公区管井扩容+公产主体出资"实现单户基本成套，工期以周/月计，户均成本控制在原拆原建40%以内。与之区分：老旧小区改造（楼房外环境）、原拆原建（D级或居民100%同意重建）、棚改（已关门）。

1.2 南开试点片区的选取逻辑

街区

非成套公产典型点位

特征

嘉陵道街

咸阳北里（70末建成、两家合住多）、自贡道平房（CD级叠加）、罗江东里（1984年5层砖混试点底子）

公产占比高、老人多、与西营门更新片毗邻但不入包

长虹街

广灵里、平陆东里、东王家台

早期旧楼整修过但厨卫未动

王顶堤街

鹤园北里、保山南里、郁园里

80年代厂改公产，非成套率约18%

建华里

2025年官方回复"正在鉴定、未纳计划"

典型待启动样本

选这四类，是因它们覆盖"已整修未成套""CD级危房叠加""厂改公产""鉴定中待启动"四种南开现状。

1.3 政策谱系（天津专属工具）

2021《老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》：非成套住房走"保护/改建/重建"，改建即成套化。2024《天津城镇保障性安居工程补助资金管理办法》：补助至2027年，可用于非成套住房"征收补偿、原址重建、抗震加固、翻建"，给微改（加固+内改）提供资金口。2021《市内六区直管公产住宅房屋修缮范围》（津房管中心修46号）：公产站必须修结构/屋面/墙体/厨卫管道，是微改的"公产出资法理基"。2026《天津城市更新条例》+南开2026计划"逐步推进非成套直管公产房更新改造"。

第二章 非成套公产房的本体病灶与民生痛点

2.1 空间病害（以咸阳北里/罗江东里早期体检推演）

厨卫：2—3户合厨（6—8㎡），无独卫，楼道端头设2坑位公厕；清晨排队结构：1978—1985砖混，无圈梁构造柱，木屋架糟朽率约30%管井：一根DN100铸铁污水立管服务整层3户，常年结垢返臭合住：一家两代同住15㎡，另一家租住隔壁，隐私零公产责任：公产站只修"结构安全类"，厨卫内装归住户自管→"该修的不修、能修的不让动"

2.2 三类叠加困境

权属困境：住户是承租人，自行改厨卫属"拆改公产结构"违规；不改永远非成套。资金困境：原拆原建户均25—35万，公产站无力全兜；住户退休金2000—3000元/月，自筹无能。共识困境：合住两户中一户想改独卫、另一户怕占公厨面积，互否即僵。

2.3 为什么"常规老旧改"救不了它

天津老旧小区改造基础类11项（雨污、外檐、飞线）对"无独卫"无效；完善类（停车、充电）不进楼内；提升类（托幼）不触厨卫。咸阳北里2007年整修后"变花园"但马奶奶仍两家合厨——证明面子更新到顶，非成套痛点原封不动。

第三章 天津已有实践与南开试点定位

3.1 河西七建大楼（D级原拆原建参照）

9、10号楼D级，原拆原建交付，一居室搬迁补贴5.015万，政府补结构、居民摊重建。适合D级成栋，不适合C级散户非成套。

3.2 和平部分项目（政府补30万+居民按层摊）

政府补大头、居民小数，但和平私产多；南开公产房应改为"公产站出90%、住户出10%或零出"。

3.3 南开已动动作（2026房产服务中心两单）

ZJGP-2026-A-1001 综合修缮 526.21万（至4.30）ZJGP-2026-A-1004 定向维修 490.0135万（至6.30） 两单合计1016万，属"公产常规修缮"非"成套化微改"，但证明区房产服务中心有执行主体、有预算通道。

3.4 南开试点定位

不走河西原拆原建（D级专用），不走和平私产分摊，走"公产主体出资的成套化微改"：在C级/非危非成套公产房中，由区房产服务中心作为公产代表人，组织模块化卫浴+组合厨房+管井重排，住户签"公产承租变更协议"确认新分隔，零自筹或微自筹（材料升级自选）。

第四章 民生导向微改造四级策略框架

4.1 第一级：鉴定分级（一户一结论）

按JGJ125+天津实操：

D级：立即停用迁出（自贡道平房、建华里若鉴出D级部分），不进入微改，走腾迁/原拆原建预备C级：可加固+微改同步，先结构后内装非危非成套（B级及以下）：直接微改，不谈加固 南开试点片建议2026秋完成"非成套公产房建档立卡"：每户一表（结构等级/合住户数/厨卫共享方式/承租人年龄/意愿）。

4.2 第二级：民生微调（零结构动刀）

适用于暂不愿大改的独居老人户：

公厨加不锈钢操作台+独立电表水表到户楼层端头公厕改"无障碍独用厕位"（加隔断+扶手+坐便）楼道加单侧连续扶手（前报告已述） 成本：户均3000—5000元，公产站列修缮费。

4.3 第三级：成套化微改（核心策略）

在C级/非危公产房内做"厨卫植入"：

模块化整体卫浴：SMC材质，1.2×1.5m即可装坐便+淋浴+洗手盆，工厂预制现场拼接，不砸原结构，接原管井（需公产站扩管）组合厨房：利用原公厨空间按户隔断，每户0.6×1.8m操作面+电磁炉（禁燃气入户防危），冷热水点内分隔：原15㎡大间一分为二（卧室+起居），加轻质隔墙（轻钢龙骨+隔音棉），不伤承重管井扩容：公产站同期换DN100→DN150立管，分层设检修口合住解绑：两户均同意则各得独卫独厨；一户不同意则先改同意户，另一户保留公厨但公厨升级 单户成套化微改（含公产站结构补强+模块化卫浴+组合厨+管井）测算：结构补强（C级）：2—3万整体卫浴：1.8—2.5万组合厨房：1.2—1.8万隔墙与水电：1.5—2万公产站管井同步：摊户均1—1.5万合计户均8—14万，公产站出90%（7.2—12.6万），住户出10%（8000—14000元，可选零自筹由公产站在租金抵扣）。

对比原拆原建户均25—35万，微改省60%—70%，且不停水停电、不搬离社区、老人不离熟邻。

4.4 第四级：原拆原建预备（D级与成栋C级）

对自贡道D级、建华里若鉴出D级栋、咸阳北里若整栋C级无加固价值：

先搬人（临时避险至西营门/天拖保障尾盘）套用天津保障性安居补助资金做原址重建或异地置换公产承租人转新公产承租人，95%权益延续 此级不属微改，但须与微改同治，防D级户"等微改等成空"。

第五章 南开试点片区操作包设计

5.1 一房一策台账（嘉陵道咸阳北里示范）

字段：楼号/户号/承租人/年龄/合住户数/结构等级/有无独卫/厨共享方式/意愿（微改/搬离/观望）/预算档。

咸阳北里1388户中估算非成套约220户、合住约160户，首批挑80+独居+两户均同意的60户做首改样板。

5.2 公产站代签机制

住户是承租人不能签施工合同，由南开区房产服务中心作为公产代表人：

与模块化卫浴厂商集采（参考天津保障房集采价再降15%）与住户签《直管公产房成套化微改确认书》（非征收、不改承租关系、新增隔墙属公产附属）规避"住户私改公产"违规

5.3 模块化卫浴技术红线

禁在木楼板直接铺瓷砖，必用SMC底盘+专用支腿禁接原铸铁管直排，公产站同步换立管防水做双道（底盘自带+地面涂层），质保10年老人户必配扶手+坐便+淋浴椅，禁仅浴缸

5.4 过渡与错峰

单户微改工期7—10天，住户可住同楼另一间或子女家，不需整体周转房整层3户同改则借住临时集装箱卫浴（天津防汛备用类）或社区日间照料站淋浴位对比原拆原建需18—24月周转，微改周转成本趋零

5.5 资金拼盘（以咸阳北里60户首改包推演）

户均10万×60=600万公产站列支：526万综合修缮+490万定向维修中切出300万+区财政危旧公产补助200万+市保障性安居奖补100万住户自筹：0（首改民生包）/或自选材料升级户均5000总需600万，区房产服务中心现有预算+补助可闭环，不需新立棚改债

第六章 合住分户与共识机制（最难点）

6.1 "两户合住"微改三案

双改案：两户均同意→各得独卫+半幅组合厨，公厨废止，隔墙中分单改案：甲同意乙不同意→甲户内隔出独卫（占原卧室角），乙留公厨但公厨由公产站翻新带甲专用水表断开换居案：甲要独卫乙要独卧→两户屋内换区，公产站重签承租附图

6.2 共识不以"全体同意"为门槛

原拆原建要100%同意，微改只需"本户承租人+公产站"两方签，不影响邻居结构即行；合住户反对仅限制"占用公厨面积"那部分，不否决另一户内改。把"100%同意"降为"本户同意+不损结构"。

6.3 老人权益兜底

80+独居老人户优先排期；若合住子女占公厨不让改，由社区调解+公产站依"直管公产房屋修缮范围"强制翻新公厨并分户计量，不强制私改。

第七章 风险与制度缺口

7.1 公产站资金可持续

房产服务中心年修缮预算千万级，若全区非成套公产约4000—5000户全微改需4—5亿，不能一年吃完。须分5年（每年800—1000户），靠市保障性安居补助（至2027）+区财政预备金滚动。

7.2 模块化卫浴寿命与产权

SMC卫浴寿命15—20年，20年后老化谁换？建议在《微改确认书》写"新增卫浴属公产附属设施，公产站负责周期更换，住户正常使用免费"。

7.3 D级户混入微改

自贡道D级若被居民要求"微改保住房"即踩红线。必须"D级先搬、C级微改、B级优选微改"三级门禁，鉴定报告公示到楼门。

7.4 租金与成本回收

公产房租低（咸阳北里类约0.8—1.2元/㎡·月），公产站出资回收极慢。可允许"微改后独卫户月租上调15%—20%"（仍低于市场），差额补公产站运维，但须老人户豁免。

第八章 结论与向南开试点建议

非成套直管公产房是天津更新谱系里"老旧改吃不透、棚改够不着、原拆原建太贵"的夹心层，南开2025—2026两会连续点名，具备试点立法窗口。民生导向微改造核心公式：公产站出资90%+模块化卫浴+组合厨+管井同步+本户同意即可改，户均8—14万，较原拆原建省60%—70%，D级先搬不混入。南开首选嘉陵道咸阳北里（有2007整修底子、非成套集中、毗邻西营门可借过渡房）做60户首改样板，2026年房产服务中心两单修缮预算可切出300万+区财政200万+市补助100万闭环600万首包。制度上须补三件：①《南开区直管公产房成套化微改确认书》范本（公产站代签）；②非成套公产建档立卡台账（一户一策）；③D级先搬人专项资金（避自贡道式僵局）。微改不是终点，是"公产危房治理中段缓冲"——把C级和非危非成套用最低成本托到成套，把D级和成栋危楼留给原拆原建，天津北方存量更新才不会出现"花园建好、厨卫仍合"的半成品。

附录A 南开试点片非成套公产房推估数据

街区

非成套公产估户数

其中C级估

D级待鉴

首改优先户（80+独居/双同意）

嘉陵道（咸阳北里+罗江东里+自贡道）

220+40平房

60

自贡道部分

80

长虹（广灵里+平陆东里）

90

25

待

30

王顶堤（鹤园北里+保山南里）

140

35

待

45

建华里等散点

60

待鉴

待鉴

20

合计

550户（估）

120

—

175首改样板

附录B 单户成套化微改成本结构（户均10万情景）

结构补强（C级）2.5万SMC整体卫浴2.2万组合厨房1.5万轻质隔墙+水电1.8万公产管井摊入1.0万公产站出9万/住户出1万（或零自筹）

附录C 政策依据缩引

津政办规〔2021〕老旧房屋方案：非成套改建成套化津财建〔2024〕安居补助办法：至2027补非成套原址重建/加固津房管中心修〔2021〕46号：公产站修结构/厨卫管南开2025政府工作报告/2026国民经济计划：危旧直管公产房试点南开区房产服务中心2026两单修缮（1001/1004）合计1016万